摘要：“普转优” 政策推动钢铁业升级取得成效，但存在执行不规范问题。部分企业通过表面改造、虚报产能套利，以低价冲击市场，挤压合规企业空间，影响高端供给与国际信誉。文章分析问题影响，建议从健全标准、强化监管、优化支持、协同发展等方面完善政策，保障产业健康与供应链安全。
一、规范 “普转优” 发展 筑牢钢铁产业高质量根基
钢铁产业作为国家工业的重要基础，其高质量发展关乎高端制造、国防军工等战略领域的稳定发展。“普转优” 政策作为推动钢铁行业转型升级的重要举措，在实践中取得了一定成效，但也面临着执行不规范等问题。本文通过分析典型案例与政策实践，探讨当前 “普转优” 进程中的突出问题，提出完善建议，为钢铁产业健康发展提供参考。。
二、宣钢 “普转优” 的成功典范
在行业转型过程中，部分大型钢铁企业通过技术革新与产能重构，实现了从普通钢材向优质特钢的实质性跨越。例如，河北钢铁集团宣钢公司的 “普转优” 实践为行业树立了标杆。其成功的核心在于技术升级与绿色化转型的深度融合，并非简单的产品标签转换。宣钢凭借全球首例 120 万吨氢冶金示范工程，实现了从传统 “碳冶金” 到先进 “氢冶金” 的跨越，生产的绿色 DRI 产品金属化率高达 94%，成功跻身宝马汽车低碳钢材供应商行列。在产能重构方面，宣钢关停 800 万吨普钢产能，投资 50.7 亿元建设高端设备材料、新兴产业等 “三大基地”，其中殷钢丝材等特种材料达到国际领先水平。
宣钢的转型完全契合《钢铁行业规范条件（2025 年版）》中 “高端化、绿色化” 的要求，国家节能降碳专项资金的注入也为其转型提供了坚实保障。宣钢的案例充分证明，只有基于核心技术突破和产能结构的实质性优化，“普转优” 才能真正实现提升产业竞争力的目标。
三、政策出台的美好愿景与现实偏差
2023 年《钢铁行业稳增长工作方案》明确提出推动钢铁行业供需动态平衡，提升经济效益，目标到 2024 年工业增加值增长 4% 以上，并强化高端化、智能化、绿色化发展方向。2025 年版《钢铁行业规范条件》进一步细化要求，将钢铁企业分为 “规范企业” 和 “引领型规范企业”，旨在通过政策引导，淘汰落后产能，实现产业结构优化升级。
政策设计初衷旨在通过正向引导推动行业高质量发展，但在落地过程中，由于部分地区对转型内涵理解不够深入，将系统性升级简单等同于生产线局部调整，忽视了转型所需的技术支撑与资金投入，导致政策执行出现偏差，为后续发展埋下隐患。
四、“普转优” 执行乱象及危害
部分企业利用政策对优质特钢定义的细化空间，通过表面化改造开展转型工作。一些中小型企业仅通过微调产品成分或改造部分生产线，即申报优质钢材产能；部分企业产品未通过国际标准认证，却以低价策略进入市场。据行业监测数据，2022 年以来新增的部分所谓 “优特钢” 产能中，仅有少数真正实现技术升级，多数仍以生产常规钢材为主，实质保留传统产能，形成低水平竞争态势。（据业内人士统计：2022 年至今新增的 1500 万吨 “优特钢” 产能中，仅 200 万吨优特钢产能真正达到产业升级目的，其余多通过生产 45#、40Cr 等常规钢材“滥竽充数”）
这种 “伪转型” 带来了严重危害。一方面，新增产能释放导致 2024 年优特钢均价暴跌 313 元 / 吨，严重挤压传统优特钢厂的利润空间。另一方面，个别企业通过不规范方式获取政策支持后，仍维持传统生产模式，不仅造成资源浪费，还引发国际贸易层面的关注，对行业整体形象造成影响。
警惕 “补贴变现” 式伪转型，在 “普转优” 政策执行中，一种更具隐蔽性的乱象亟待高度警惕：部分普钢厂为骗取政府补贴，通过虚假提高 “优钢” 产能占比，将落后产能包装为 “转型成果”，实则将大量资源集中于 45# 钢等低端产品的低价倾销，形成 “补贴变现” 的恶性循环。这类企业通过调整生产记录、变更产品标注等方式，将普通钢材纳入优质钢统计范畴，在获取政策支持后，以低于市场合理价格批量销售产品，形成 “政策套利” 循环。
中国钢铁工业协会监测数据显示，2024 年国内 45# 钢市场均价较 2022 年下跌 23%，而产量却逆势增长 18%，直接导致市场供需失衡。这种行为的本质与前一阶段消费品市场的骗补乱象如出一辙。2019 年新能源汽车行业骗取购车补贴，2021 年家电下乡政策中商家虚标能效等级套取补贴的案例，均是因为政策漏洞被不良商家利用。此类行为最终导致财政资金流失、市场公平受损，国家不得不投入大量行政资源开展专项整治。如今钢铁行业的 “补贴变现” 模式，既造成公共资源浪费，也破坏了公平竞争环境。部分因此受损的合规企业因市场份额萎缩，不得不缩减高端产品产能，影响了优质供给的稳定性。更值得注意的是，此类价格行为已成为国际贸易调查的关注焦点，对我国钢铁产品的国际市场信誉造成潜在威胁。
对 “补贴变现”行为必须坚持 “零容忍” 原则。参考《财政违法行为处罚处分条例》对骗补行为的处罚标准，应建立 “三查三罚” 机制：查补贴申报材料真实性，对篡改数据的企业处以补贴金额 1-3 倍罚款；查产能实际用途，对保留落后产能生产低端产品的企业追缴全部补贴并取消行业准入资格；查市场销售行为，对低价倾销者启动反垄断调查并纳入企业诚信黑名单。唯有通过刑事追责、经济重罚、市场禁入的组合拳，才能彻底斩断 “骗补 - 倾销 - 再骗补” 的利益链条。
五、传统优特钢厂的生存危机与供应链风险
普钢厂的低价竞争直接冲击了传统优特钢厂的 “走量” 产品市场，使其面临多重生存压力。中国钢铁工业协会数据显示，2023 年特钢协主要会员单位优特钢粗钢产量仅增长 1.7%。以北方某大型央企为例，其产能利用率跌破 80%，同时因小型材生产线的合同量不足，无法实现科学排产，直接导致高端订单交付周期被迫延长。受成本上升影响，企业研发投入强度不足，高端产品迭代速度受限。
这些问题已逐步传导至下游应用领域，质量稳定性风险有所增加。更值得警惕的是，高端制造业（航天、军工、核电、海工、制造装备等）所需的关键钢材供给面临双重压力：一方面国内优质产能受挤压，研发创新动力不足；另一方面高端材料进口依存度仍较高，部分关键品种对外依存度超过 35%，半导体等领域专用材料进口比例更高（半导体用高纯度管材 92% 依赖美国 Swagelok 等企业）。这种状况若长期持续，可能对高端制造产业链安全造成不利影响。
六、政策修补与执行建议
1、完善 “普转优” 标准与监管体系
细化 “优特钢” 技术门槛，制定并发布《优特钢产品分类与认定标准》，明确区分名义优特钢与真正高端战略特钢，聚焦材料的关键性能，而非仅看牌号或名义用途。建立动态的高端战略特钢产能与产品 “白名单”，将高温合金、精密合金、航空航天及半导体关键材料等纳入其中，在产能置换、资源配置、项目审批中予以优先保障。
强化产能置换监管，对拟新建或扩建的产能项目，严格审查其产品是否属于 “白名单” 目录。对不在目录内的 “普转优” 类产能，原则上不予批准产能置换或大幅提高置换比例要求。建立产能置换动态核查机制，由第三方机构对已完成置换的企业进行定期抽检，重点核查设备运行效率、产品质量稳定性及能耗指标，对违规企业实施产能冻结或退出机制。
2、优化政策支持与税收激励
优化政府补贴发放方式，将补贴与技术创新成果挂钩，对 “真升级” 企业（如宣钢模式）提供氢冶金技改补贴，鼓励技术创新。对仅生产低端产品的 “伪转型” 企业取消补贴资格，并依法追缴已骗取的补贴。
实施差异化税收政策，对 “白名单” 内企业生产高端战略特钢的关键研发投入、固定资产投资、环保升级等，给予更大力度的税收抵免、加计扣除或专项补贴。对非 “白名单” 的 “普转优” 产品，考虑征收调节基金或限制其享受部分普适性优惠政策，提高其违规成本。
3、加强市场监管与国际合作
加大对优特钢产品的质量监督抽查力度和频次，推行军工白名单制度，要求核电、航发等领域钢材强制通过 NADCAP 认证。建立区块链溯源系统，绑定 RCEP 关税优惠与成分标准，确保出口钢材质量。对不符合《优特钢产品分类与认定标准》的产品实施封杀，依法严惩，清除 “劣币”。
建立钢铁出口预警机制，及时跟踪主要市场贸易政策变化，指导企业调整出口策略。对建筑用钢、普通型材等低附加值钢材实施更严格的出口调控政策，引导企业减少低端产品出口；对高端特钢产品实施 “白名单” 出口许可制度，在保障国内战略需求的前提下，支持优势企业参与国际竞争。同时，支持企业应诉反倾销、反补贴调查，通过行业协会联合抗辩，争取公平贸易环境。
4、构建资源安全保障与产业协同体系
针对铁矿石高度依赖进口的瓶颈，建立国家层面的铁矿石及再生钢铁原料资源安全保障体系。鼓励开发国内低品位铁矿资源，拓展多元化海外供应渠道；完善废钢回收、加工、配送体系，提高资源循环利用率；探索商业储备与国家储备相结合的模式，提升对资源价格波动的抗风险能力。
推动产业链协同创新，鼓励特钢企业与下游高端用户建立 “需求 - 研发 - 应用” 闭环创新机制，支持组建创新联合体，开展联合攻关。在长三角、珠三角等高端制造业集聚区域，布局建设优特钢特色产业集群，配套建设国家级或区域级的特钢材料研发中心、公共检测认证平台和中试基地，降低企业协同创新成本，加速科技成果转化。
“普转优” 政策的初衷是推动钢铁行业高质量发展，但执行过程中的乱象已严重威胁到产业健康和国家供应链安全。行业主管部门需以精准调控的决心，通过完善标准、强化监管、优化政策等多重措施，规范 “普转优” 发展，淘汰落后产能，培育真正的高端优特钢产业，为我国高端制造业与国防科技工业筑牢坚实可靠的原材料根基。
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